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以制度创新推进农业供给侧结构性改革

日期:2017-09-20 人气:8050    来源:    作者:民建四川省委

——以我省大英县“产联式”合作社探索为例

 

民建四川省委

 

大力推进农业供给侧结构性改革,调优、调高、调精农业产业结构,实现优化供给、提质增效、农民增收,加快农业现代化建设,巩固发展农业农村经济好形势,以优异成绩迎接党的十九大胜利召开,成为当前“三农”工作主线。四川省大英县探索政府、企业、村集体、农户四方联动的“产联式”合作社模式,是以制度创新推进农业供给侧结构性改革的实践探索。

一、现实背景:中国仍需合理而有效的农业生产经营方式

在我国,农业生产的分散经营与农产品市场的集中供给之间的矛盾及其所形成的周期性市场波动一直是困扰农业发展的一个难题。多年来,中央和地方农业主管部门通过农业产业化经营、发展农业生产合作社以及土地适度规模经营等农业生产经营方式转变与制度创新,旨在促进从传统农业向现代农业的转变,减少农产品周期性市场波动,稳定农产品市场供给。从既有经验和效果来看,这些经营方式与制度创新在一定程度上具有积极意义,并且取得了比较好的效果,但是,因为其制度设计上或者经营机制上固有的局限性,仍然没有从根本上解决从传统农业向现代农业转变的问题。

从农业产业化经营来讲,采取“公司+农户”“公司+农户+基地”或者“公司+农户+专合组织”等等各种产业化经营模式,其生产经营基础是龙头企业与农户,并且,在其构建的契约关系中,始终以龙头企业作为主导,在农产品价格、产量、投资、补贴等方面均以龙头企业经营绩效为“风向标”。产业化链条中的各利益相关者没有全部参与其中,农业生产收益与经营风险缺乏对等分担,农业生产经营收益在相关参与主体之间未形成合理分配机制。这种“一边倒”的市场结构,导致龙头企业控制生产经营与市场,农户利益缺乏保障,村集体组织鲜有参与,其它机构也难以配合。现有调查显示,农业产业化的履约率不到五成,有的甚至只有二至三成。公司与农户之间契约的非稳定性表明,这种农业生产经营方式难以成为解开中国农业现代化发展的“钥匙”。

从土地流转租赁来看,土地流转租赁以后,农户虽然获取一定土地转让收入或者土地租金,增加了农民的收入,但是,这种方式切断了土地与农民收入之间的联系,经营绩效完全由承租企业或个人决定,包括自然风险、市场风险在内的各种风险也由其单独承担。农民不能够参与生产经营过程,对于农民持续性增收存在不利影响,也不利于分散发生在农业生产经验领域内的各种风险。

再从土地股份合作制来看,推行土地股份合作制,农民在获取工资性收入以后,虽然还有土地入股分红的预期性收入,但是仍然存在收入能否实现的不确定性,这种固有的制度安排影响到农民参与制度创新的积极性。更为关键的是入股的土地与农业合作经营之间的利益分配也是非常大的问题,围绕利益分配还出现持久的冲突。

因此,作为农业生产经营方式与制度创新的农业产业化、土地流转与土地股份合作制,虽然在很大程度上促进了农业生产力的发展,但也因其制度机制设计的固有缺陷而出现主体利益保障不充分,导致农业生产中谁来种田、谁投入、谁来卖的问题依然存在。我省大英县探索模式值得关注。

二、实践探索:大英县“产联式”合作社的主要做法

    为适应经济发展进入“新常态”以后,推动农业供给侧结构性改革,进一步缓解农业小生产与大市场的矛盾,大英县从2016年底开始,探索试点被称为“产联式”合作社的一种新型农业生产经营模式,旨在从投资、生产、经营、效益和风险等产业发展全过程实现各参与主体抱团发展、利益分享与风险分担。其具体可以概括为“五个联”。

一是资本联投。参与主体包括农户、龙头企业、村“两委”和政府。其中,农户以承包地和劳动力参与生产,龙头企业(工商资本)以资金、技术与服务进行经营,村“两委”投入水利、道路等农村基础设施等要素,政府(国有农业平台公司)以政策性资金参与,多方参与,形成合力。

二是生产联营。由村“两委”组织动员,农户负责生产,龙头企业服务指导,实现生产标准化、管理精细化和组织一体化。

三是经营联动。各参与主体发挥各自优势,各尽其责。企业保底收购农户产品,村“两委”监督管理农户生产,政府制定产业发展规划与整合各类资源,农户出地出工出劳力。

四是效益联赢。除政府不参与收益分配以外,农户、龙头企业和村“两委”通过协商谈判,以产业特点(如种植业与养殖业)为基础,按照参与各方均能够接受的比例制定收入分配标准,实现农户增收、龙头企业增利和村集体经济做实。

五是风险联控。建立最低土地收入保障“兜底”机制;农户、龙头企业与村“两委”收入分配机制;农户与龙头企业双向缴纳保证金制度;共管账户为基础的资金管理机制;按照经营收入一定比例提取风险基金。由此,参与主体结成一个利益共同体,实现收益共享,风险共担。

“产联式”合作社促进了大英县农业供给侧结构性改革不断向纵深发展,目前,全县已建立“产联式”合作社41家,加入土地2.6万亩,参与农户8860户2.3万人,涉及油桃、中药材、青花椒、水产养殖等多个产业门类,预计2017年入社农户人均增收可达2500元。

三、推广价值:“产联式”合作社的主要优势

作为一种新型农业生产经营模式,“产联式”合作社将参与主体联结成为一个利益共同体,形成全过程、整体性、系统化的产业化生产经营体系。并且,在这个利益共同体中实现了生产的专业化分工、经营的市场化运作、收益的合理化分配以及风险的均衡化分担。我们认为,“产联式”合作社有几个明显优势。

一是保障了农民的经济利益。传统农业下的小农经济处于分散经营状况,小农户要从事全部农业生产经营活动,农民缺资金、缺技术、缺服务、缺信息,导致农业生产成本高、收益低、风险大。农业产业化经营以及土地流转经营将农民纳入到一个生产合作体系中,相对分担农民经营风险,部分解决了信息、服务与经营中的问题,但是,由于收益分配机制设计上的不够合理,影响到农民的经济利益。“产联式”合作社不仅继承了农业产业化经营以及土地流转经营的制度优势,而且,这种新型生产经营模式以收益分配制度为核心,以保障农民利益为切入点,为农民专业化从事农业生产提供了制度保障。同时,“产联式”合作社着力打造一个农业生产经营全过程产业链,农民仅从事其中种养环节的生产活动,构成全过程产业链的一环,其它参与主体围绕生产环节持续性提供信息、资金、技术与服务,从而分散了经营风险,降低了生产成本,提高了生产效率,因此,能够较好地解决农民生产积极性的问题。

二是分散了龙头企业的经营风险。农业产业化经营以及土地流转经营是以龙头企业为主导的不平衡经营行为,龙头企业承担着全部经营风险。不仅如此,龙头企业还要为农业产业化运作进行投资,并且是唯一的投资人,农业的生产活动、市场销售、社会化服务、技术支持以及农村基础设施投入均由龙头企业承担,在获取预期高收益的同时将全部投资风险系于一身。“产联式”合作社作为一个相关者利益共同体,参与主体增加了村“两委”和政府,村“两委”投入农村基础设施,政府以项目资金参与,三方共同作为“产联式”合作社的投入主体,降低了单一投资带来的投资额较大、风险较为集中的问题,从而有利于分散投资风险,增强了龙头企业投资农业,扩大经营规模的信心。

三是做实了农村集体经济。在中西部欠发达农村,集体经济已经多年处于集体资产“空壳化”状态,究其原因,主要是作为农村集体经济组织代表的村“两委”没有真正参与产业化生产经营,而只是扮演着协调人、甚至于旁观者的角色。“产联式”合作社使得村“两委”成为农业产业化生产经营的实际参与者,承担组织动员、协调利益、规划统筹的职责;作为投资者,投入农村基础设施等农业生产要素,获取不低于10—20%的要素投入报酬,从而成为利益共同体的实际参与主体。村“两委”将这部分要素投入报酬作为集体资产收入,用于农村公共基础设施投入与村级公共服务,为产业化持续性运作提供支撑。此外,正因为村“两委”的加入,使得大量撂荒承包地通过村集体组织行使集体土地处置权而得到重新利用,成为“产联式”合作社的要素投入。因此,“产联式”合作社把村“两委”作为实际投资人纳入其制度框架内,能够很好地解决多年来农村经济“空壳化”问题,实现农村集体经济脱虚入实的转变。

四是平衡了参与主体的利益分配。过去农业产业化生产经营或者土地流转经营中,因为龙头企业投资、经营等的单一主导,使得其它各参与主体利益难以充分保障,产业化收益的绝大部分归属于龙头企业,农户处于弱势状态,形成一个不均衡的收益分配格局。“产联式”合作社的收益分配,其制度设计考虑到产业特性、要素保障、市场状况并通过各方谈判协商确立,并且,短期倾向于农户。例如,核桃生产环节农户从总收入中分取70%的收益,青花椒生产农户可以获得60%的收益。龙头企业在生产环节充分让利于农民,主要追求农产品加工增值和产品品牌收益,短期从总收入中仅获取20--30%的收益。村“两委”作为农村基础设施要素投入方也可以从总收入中获得10%的收益。其结果,农民的利益得到充分保障,其它参与主体也可以获得各自的合理收益。

五是实现了“收益-风险”的对称对等。过去农业产业化生产经营或者土地流转经营中,虽然也体现出高投入—高收益—高风险的市场经济原则,但是由于参与主体主要集中在龙头企业和农户两方,因此,其投入、收益与风险均比较集中,缺乏分散生产经营的风险分担机制,出现“一荣俱荣,一损俱损”的状态。推行“产联式”合作社,扩大了生产经营的参与主体,村“两委”和政府均能够在一定程度上分散生产经营风险,并且,按照等量资本获取等额报酬原则,“产联式”合作社内的收益与风险之间实现了大致平衡对等。此外,通过从总收入中提取风险基金、双向提取保证金以及建立共管账户等制度安排,均是降低风险的有效制度保障。

四、前景展望:“产联式”合作社的未来

“产联式”合作社以要素投入联合为基础,以收益分配合理化为核心,以各参与主体平衡分担风险为手段,以分配机制倒逼生产经营,充分发挥各参与主体的比较优势,实现资源合理配置,要素最优利用,收益共同分享,风险共同承担。从某种意义说,这种新型农业生产经营模式已经不再局限于生产经营以及农业产业链的某种合作,而是构建了一种农业生产经营共同体。其出现虽然不过半年时间,其产出效益尚未完全显现,但从“产联式”合作社制度设计理念中可以预期其未来具有比较广阔的发展前景。

展望未来,随着“产联式”合作社生产经营效益的不断显现,其生产经营规模将会进一步扩大,参与主体将会进一步增多,涉及的产业门类将会进一步拓展。在此发展趋势下,对于融资需求将会进一步增长,生产经营风险将会进一步扩大,因此,地方性金融保险机制的引入可能是下一步“产联式”合作社发展的必然选择。

此外,参与农户从本村向邻近村的扩展,参与主体从四方增加到更多也是可以预期的。其结果必将带来“产联式”合作社在生产经营、组织管理、投资融资以及收益分配和风险控制方面出现新情况、新问题。

对于“产联式”合作社未来的发展,我们应该密切关注、耐心等待、充满信心。正如人民日报记者所言,“产联式”合作社破解了小生产与大市场对接难题,值得探索与推广。



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